推薦答案20世紀70年代末80年代初，一場聲勢浩大的行政改革浪潮在世界范圍內(nèi)掀起。在西方，這場行政改革運動被看作一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運動”。
二、“新公共管理運動”興起的理論和現(xiàn)實根源
傳統(tǒng)公共行政模式較之以前的管理是一個重大的進步。因此，自其產(chǎn)生以來，它逐步成為世界上絕大多數(shù)國家公共行政的基本模式。但隨著時間的推移和社會的發(fā)展，公共管理領域的理論和實踐已經(jīng)發(fā)生了根本性的改變，這一切都為“新公共管理運動”在20世紀末的興起提供了深刻的理論和現(xiàn)實依據(jù)。
1、傳統(tǒng)公共行政模式日益凸現(xiàn)的內(nèi)在理論缺陷。傳統(tǒng)公共行政理論產(chǎn)生于19世紀末20世紀初。它與先前的政府管理理論最大的區(qū)別在于，它建立在兩個全新的理論基礎之上：一個是由伍德羅·威爾遜提出并由古德諾系統(tǒng)化的“政治與行政二分”理論；另一個是馬克斯·韋伯提出的“官僚制”理論。建構在這兩大理論基礎上的傳統(tǒng)公共行政理論認為，政治與行政是可以分開的，在“二分”的情況下，公共行政的主要任務是如何有效地執(zhí)行既定政策或達成既定目標。有關政治、政策的問題，屬于政治學范疇，政治不要干擾行政，行政是科學的問題，可以也應該保持價值中立，而以追求經(jīng)濟和效率為目標。公務員應保持政治中立，他們的任務僅僅是忠實和有效地執(zhí)行被政治官員制定的政策。據(jù)此，便可以建立一套科學的、最佳的行政管理原則。公共員系統(tǒng)依據(jù)這些組織原則運作，剔除任何個人感情因素，像驢一樣受賞罰的支配，行政管理便可以達到高度的“理性化”，政府管理也就可以以最小的投入獲得最大的效果。其實，早在傳統(tǒng)公共行政理論形成后不久，其賴以立足的二大理論基礎就遭到了包括政治學行為主義和人際關系學派的激烈批判。行政學者羅伯特·達爾和沃爾多都曾指出，威爾遜提出的“政治與行政二分”實際上是做不到的，傳統(tǒng)行政模式的不切實際之處就在于，政治與行政必然是相互關聯(lián)的，一個不含任何價值判斷的公共行政只是一個神話而已。行政學者彼得斯也指出：“行政管理與政策并非呈現(xiàn)出互不相關的離散現(xiàn)象，而是相互關聯(lián)的。無論是通過主觀方式還是通過客觀方式，行政體系的屬性都會影響到政治體系的政策產(chǎn)出?！睍r至今日，大多數(shù)的學者對這個問題已經(jīng)達成共識。盡管實際工作者中的一些人依然固執(zhí)地堅持兩分法的觀點，但傳統(tǒng)的行政模式必須依賴于一個無法成立且長久被認為是不能實現(xiàn)的理論，至少說明這個模式肯定也存在著一些問題。面對于韋伯的“官僚制”理論。學者們也認為，由于官僚制的理性形式、不透明性、組織僵化以及等級制的特點，使得它不可避免地會與民主制發(fā)生沖突。實際上，韋伯自己也只是把官僚制當作一種理想狀態(tài)。在他看來，官僚組織的完善，必然使人們進入“鐵的牢籠”。“哪里徹底實現(xiàn)了行政的官僚化，哪里所確立的權力關系的類型實際上是不可摧毀的?！币獙Ω栋l(fā)達的官僚機器，一般個人、官僚機構中的官員甚至掌握最高權力的統(tǒng)治者實際上都是無能為力的。顯然，這一切并不是現(xiàn)代人所向往的。另外，官僚制在實踐中的應用也與韋伯的設想有些出入，特別是官僚制在人事制度中的實踐所產(chǎn)生的僵化、形式主義較之韋伯的設想有過之而無不及，但其精英主義的特征又遠不能達到韋伯的設想，這直接導致了該體系效率的降低。這些理論都從根本上動搖了傳統(tǒng)公共行政賴以立足的理論基礎。
2、傳統(tǒng)公共行政模式在實踐中正在遭受日益廣泛的抨擊。自20世紀80年代初期以來，就出現(xiàn)了對公共部門的規(guī)模和能力進行的抨擊。人們普遍認為，政府“規(guī)模”過于龐大，浪費了過多的緊缺資源。目前，削減政府經(jīng)費幾乎成為一種普遍現(xiàn)象，如在西班牙、意大利、德國、瑞典等國家，其公共服務傳統(tǒng)上是規(guī)模較大的，但是現(xiàn)在公共部門的作用已經(jīng)下降了。其次，關于政府的“范圍”也引發(fā)了爭議。有人認為，政府本身介入的活動過多，其中許多活動可以有其他可選擇的備用方法。作為這種觀點的反應，許多先前由政府從事的活動開始轉(zhuǎn)向私營部門。此外，政府的“方法”也受到抨擊。人們越來越認為，官僚制的方法必定會造成工作的沒有起色和效率低下。如果必須由政府從事某種活動，也需要尋求官僚制之外的其他的組織方法。對公共部門的規(guī)模、范圍和方法進行抨擊所產(chǎn)生的明顯結果就是削減政府和改革其管理方法。
3、經(jīng)濟理論的變革對傳統(tǒng)公共行政模式提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。二戰(zhàn)后，西方各國政府普遍采用了凱恩斯主義的主張，對社會生活實行全面干預。當政府這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現(xiàn)得同樣明顯。一方面，政府對社會、市場所承擔的管理任務越來越多，成為“萬能政府”；另一方面，政府內(nèi)部官僚機構膨脹，效率低下，財政支出日益擴大，政府管理受到前所未有的挑戰(zhàn)。正是在這樣的背景下，強調(diào)自由主義和市場取向的公共選擇理論異軍突起。正如經(jīng)濟學家薩繆爾森所指出的，“公共選擇理論用經(jīng)濟學的行為假設和方法，研究了當國家干預不能提高經(jīng)濟效率或收入分配不公平時所產(chǎn)生的政府失靈問題”。公共選擇理論在70年代正式介入“公共管理”領域，并建立了一套自己的理論。公共選擇理論的學者們采用“方法論上的個人主義”來研究政府官僚系統(tǒng)的行為。他們認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經(jīng)濟市場，一個是政治市場。在這兩個市場上活動的是同一個人，都是自利和理性的人。也就是說，政府公職人員與普通市民一樣，都以自己利益的最大化為目的。至于政府，由于人民對其所有權分散且不可讓渡，故缺乏加以監(jiān)督的誘因，再加上沒有市場競爭的機制予以有效制約，因而自利的官僚得以不顧社會公益，專注于追求個人的權力、名望和利益，最終造成政府效率不彰?；谶@一認識，公共選擇理論認為，失敗的是政府而不是市場，要解決公共管理的危機，應減少政府的職能，盡量交由更有效率的市場來調(diào)控貨品和服務的供應，以達到最有效率的資源配置。他們還認為，傳統(tǒng)公共行政強調(diào)的統(tǒng)一規(guī)制和監(jiān)控，極大地抑制了公職機構和文官的創(chuàng)造力，已陷入形式化和僵化；代表國家意志的政府管理和服務，忽視公共保障和服務的多樣性，對市場信號和消費者需求的反應不靈敏，已經(jīng)不再適應當今世界的需要，是“工業(yè)社會的政府組織模式”、“十九世紀的行政技術”。由此，他們認為市場可以取代政治或行政成為管治社會的主導機制，只有將“經(jīng)濟效率”奉為最高標準，通過市場這只“看不見的手”的作用，才能使眾多自利的個體走到一起，增加社會福祉?？傊?，公共選擇理論為新公共管理運動的興起提供了理論上的依據(jù)。
4、知識經(jīng)濟以及由此引發(fā)的經(jīng)濟全球化的加速，使政府面臨更加嚴峻的“效能”和“合法性”競爭。90年代以來，知識經(jīng)濟的興起加速了全球經(jīng)濟一體化的進程，并將全球經(jīng)濟一體化水平不斷推向更高的新臺階。全球經(jīng)濟一體化程度的日益提高，使全球性的“政府效能”橫向競爭的時代成為現(xiàn)實。政府績效與政府合法性的單一縱向參考的時代已經(jīng)結束，不同社會下的公眾像選擇職業(yè)與工作單位那樣選擇政府的時代已悄然來臨。政府治理能力和水平的競爭，猶如不同企業(yè)之間的競爭一樣，已經(jīng)并將于21世紀伊始在更大程度和更大規(guī)模上，在不同政府之間迅速展開。任何一個國家政府的命運都將由其在全球政治和經(jīng)濟舞臺上的競爭能力和其處理具有全球性特征的問題的能力所決定；各國政府都必須清醒地認識到，只有在國際互振系統(tǒng)中不遺余力地尋求到保護和促進本國在全球競爭中利益的方略和戰(zhàn)術，并有效地促進本國福利的實際提高，才能獲得本國人民的認同和支持；政府效能與合法性已不再能從本國歷史的縱向比較中獲得令人信服的認同，歷史原因已不再成為人們認可的社會福利不及他國的托辭。全球性“政府效能”和“政府合法性”競爭的結果，必然使那些對社會的要求與愿望反應遲鈍或不愿作出反應的政府面臨權威危機、信任危機和合法性危機。全球經(jīng)濟一體化，特別是知識經(jīng)濟的興起，對政府效能提出了更高的要求。為迎接這一挑戰(zhàn)，對政府治理體系和治理方式進行結構性調(diào)整與重塑，無疑將成為各國政府明智的選擇。
總之，隨著時代的變遷和理論的發(fā)展，傳統(tǒng)的公共行政模式已經(jīng)在理論和實踐的質(zhì)疑聲中陷入了“四面楚歌”的境地。越來越多的人認識到，傳統(tǒng)的行政模式已無法反映出現(xiàn)代公共服務所需承擔的廣泛的、管理的以及政策制定的角色，它更多地體現(xiàn)為一種消極的控制形式，不是致力于為提高效率提供有效的激勵，而是著力于怎樣避免犯錯誤。正是在這樣的理論和現(xiàn)實背景下，以經(jīng)濟學和私營管理理論為基礎的“新公共管理運動”引人注目地登上了公共管理的歷史舞臺，并引發(fā)了公共管理領域一場新的革命。
三、“新公共管理運動”興起的理論意蘊及其前景
對“新公共管理運動”本身進行全面、綜合的評價，現(xiàn)在還為時過早，因為，它還處在探索和發(fā)展的復雜進程之中。但“新公共管理運動”的實踐，已經(jīng)體現(xiàn)出了與傳統(tǒng)公共行政模式重大的差異，如更注重管理績效和管理效率，更注重市場的力量，更注重管理的彈性而不是僵化，更注重公共部門運行于其中的相關的政治環(huán)境，更注重私營部門管理方式在公共部門的應用等等?！靶鹿补芾磉\動”的興起，特別是它業(yè)已表現(xiàn)出的新特征及其發(fā)展趨勢，都明確地提醒世人：一個全新的管理模式已經(jīng)在公共管理領域逐步形成。在目前改革的實踐中，盡管出于操作上的需要仍表現(xiàn)出政府繼續(xù)承擔運動主體的角色，但從這場改革運動的發(fā)展趨勢來看，無疑包含著對近代以來的傳統(tǒng)公共行政模式進行全面檢討的意蘊。
當然，任何的變革過程都會有得益者和受損者。從信奉市場力量和現(xiàn)代企業(yè)“消費者導向”中吸取營養(yǎng)的“新公共管理運動”，在一些大規(guī)模實踐中雖然顯示出了生機和活力，但也積淀著不少理念性的矛盾和沖突。例如，從“企業(yè)家政府”和“企業(yè)化政府”引出的公共機構與私營企業(yè)之間的異同比較；在政治家與高級文官簽訂業(yè)績合同及其評估過程中，如何避免政治和價值觀的影響；在以“三E”---經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益或有效性（Effectiveness）作為政府績效的評估標準時，如何協(xié)調(diào)這三者之間的關系；它對照以公平(Equity)替換經(jīng)濟的政策評估的“三E”標準孰優(yōu)孰劣等等。這些矛盾和問題都將是“新公共管理運動”在未來需要認真面對并切實加以解決的。
但無論如何，盡管“新公共管理運動”尚處在艱辛的探索之中，還沒有形成一種固定統(tǒng)一的模式，盡管“新公共管理運動”本身還遠非完美，還存在著不少批評和毋庸置疑的問題，但20世紀大多數(shù)國家普遍存在的傳統(tǒng)公共行政模式卻無疑已經(jīng)是一去不復返了，“新公共管理運動”及其引發(fā)的公共管理模式的變革必將成為一股不可逆轉(zhuǎn)的時代潮流。