在第五屆圣彼得堡經(jīng)濟(jì)論壇（2001年6月12～16日）上討論了完善資源利用領(lǐng)域國(guó)家政策的問(wèn)題。我在這里不可能引述所有代表的發(fā)言，但引用其中部分觀點(diǎn)將有助于讀者了解該問(wèn)題的各種觀點(diǎn)，以及我國(guó)科學(xué)界代表們對(duì)資源利用領(lǐng)域中出現(xiàn)情況的關(guān)注程度。我想特別指出圣彼得堡國(guó)立礦業(yè)學(xué)院（工業(yè)大學(xué)）及其領(lǐng)導(dǎo)人B.C.立特維年科教授所起的作用，他對(duì)我國(guó)礦物原料行業(yè)積累的問(wèn)題進(jìn)行了深刻分析，具有獨(dú)創(chuàng)性。

（1）В.С.立特維年科——技術(shù)科學(xué)博士、教授、俄羅斯聯(lián)邦國(guó)務(wù)委員會(huì)工作小組組長(zhǎng)，圣彼得堡國(guó)立礦業(yè)學(xué)院（工業(yè)大學(xué)）校長(zhǎng)在論壇上談到：

值得慶幸的是，我國(guó)礦物原料行業(yè)的管理失控問(wèn)題引起了國(guó)務(wù)委員會(huì)的重視，并建立了旨在完善資源利用領(lǐng)域國(guó)家政策的工作組，其任務(wù)是根據(jù)已發(fā)生的變化對(duì)采礦業(yè)的現(xiàn)狀和前景進(jìn)行評(píng)估，提出關(guān)于完善國(guó)家制度，提高國(guó)家在礦物原料利用領(lǐng)域的工作效能。

工作組注意到，近十年來(lái)我們僅寄希望于市場(chǎng)的自我調(diào)整而忽視了國(guó)家在俄羅斯礦物原料資源經(jīng)濟(jì)中的調(diào)控作用。我國(guó)在采礦部門(mén)工作的人口占全國(guó)人口的1/5以上。采礦和礦產(chǎn)品加工業(yè)是俄羅斯2/3城鎮(zhèn)居民和95%以上北方城鎮(zhèn)居民經(jīng)濟(jì)來(lái)源的基礎(chǔ)。采礦部門(mén)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分之一。該部門(mén)：

·是世界上生產(chǎn)礦產(chǎn)資源最多的部門(mén)之一，有80%左右的礦產(chǎn)品出口到其他國(guó)家，是保障俄羅斯貿(mào)易順差的少數(shù)關(guān)鍵部門(mén)之一；

·是一個(gè)資金密集型和知識(shí)密集型的部門(mén)，是保障國(guó)家安全的基礎(chǔ)，將在俄羅斯的“新經(jīng)濟(jì)”活動(dòng)中起重要的作用；

·容納了大量勞動(dòng)力，不僅在地質(zhì)勘探、采礦、選礦領(lǐng)域，而且在與其相關(guān)的服務(wù)行業(yè)和一系列輔助行業(yè)（運(yùn)輸業(yè)、設(shè)備制造業(yè)和建筑業(yè)）提供了大量的工作崗位，促進(jìn)了大多數(shù)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)活力。

現(xiàn)在問(wèn)題的嚴(yán)重性在于：企業(yè)的原料基地情況惡化，采礦生產(chǎn)能力急劇跌落，而且沒(méi)有采取任何補(bǔ)救措施，國(guó)家只重視能源的平衡問(wèn)題而未考慮它們的儲(chǔ)量。這些都不利于為俄羅斯公司和外國(guó)公司營(yíng)造吸引投資的氣候，這將對(duì)全國(guó)的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)破壞性的影響。

……已經(jīng)通過(guò)的一些立法只是解決當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的稅款流失問(wèn)題，不僅不能為發(fā)展創(chuàng)造條件，而是相反，起著阻礙作用。還有一條很重要的缺陷是，通過(guò)的立法未能預(yù)見(jiàn)礦物原料行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。

工作組認(rèn)為，現(xiàn)在實(shí)施的改組聯(lián)邦管理機(jī)構(gòu)取代多頭多部門(mén)管理原則是切合實(shí)際的，而且是一個(gè)進(jìn)步。同時(shí)，這個(gè)過(guò)程伴隨著一系列措施（保留部門(mén)的特點(diǎn)，強(qiáng)化管理機(jī)關(guān)的責(zé)任），引出了礦物原料領(lǐng)域新的國(guó)家政策，并在此基礎(chǔ)上形成了礦業(yè)部門(mén)穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略。

……工作組提交的文件“俄羅斯礦物原料領(lǐng)域的國(guó)家政策”明確了俄羅斯采礦業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)與任務(wù)，以及在聯(lián)邦管轄下的政府作用，是該領(lǐng)域決定性的重要步驟。這項(xiàng)政策性文件的基本要點(diǎn)是從根本上承認(rèn)俄羅斯政府對(duì)處于各個(gè)開(kāi)發(fā)階段的礦產(chǎn)資源擁有主權(quán)，并將通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)管理這些資源。

……工作組認(rèn)為，必須吸取世界其它原料國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)確定“俄羅斯的礦物原料領(lǐng)域國(guó)家政策”，同時(shí)制訂出提高礦物原料開(kāi)發(fā)和利用效益的規(guī)劃，這是為我們經(jīng)濟(jì)利益服務(wù)的頭等重要的措施。

（2）Д.С.勒沃夫——俄羅斯科學(xué)院院士在論壇上發(fā)言

·首先提出應(yīng)把自然資源的所有權(quán)寫(xiě)入憲法的問(wèn)題，重要的目的在于把利用自然資源的地租收入服務(wù)于社會(huì)。這種在憲法上的更新是礦物原料基地改革的主要條件之一，可以保證國(guó)家每個(gè)公民都有從地租收入中受惠的同等可能。

·我認(rèn)為重要的工作是必須討論新的社會(huì)基金問(wèn)題，該基金應(yīng)以對(duì)自然原料基地實(shí)行有效的市場(chǎng)化管理為基礎(chǔ)，并參考目前在挪威、美國(guó)（阿拉斯加州）等地已實(shí)施的辦法。

·我提議直接以規(guī)劃的戰(zhàn)略思想作為國(guó)家利益的概念。

·可以把現(xiàn)行征稅體系變換成以地租為主的內(nèi)容寫(xiě)入文件中，今后可通過(guò)地租方式來(lái)形成聯(lián)邦、州和地方的投入。

（3）Е.А.科茲洛夫斯基——技術(shù)科學(xué)博士、教授、俄羅斯聯(lián)邦國(guó)務(wù)委員會(huì)工作組成員認(rèn)為

“俄羅斯礦物原料領(lǐng)域國(guó)家政策”已趨成熟，它具有特別的政治意義和經(jīng)濟(jì)意義。國(guó)家調(diào)控資源利用領(lǐng)域的基本任務(wù)是保障礦物原料基地的再生產(chǎn)，為了俄羅斯當(dāng)代和子孫后代的利益保證資源的合理利用并保護(hù)地下資源。

建立新的礦物原料基地利用戰(zhàn)略是國(guó)家的主要任務(wù)之一。在制訂礦物原料基地戰(zhàn)略時(shí)，必須考慮到時(shí)間因素，它往往起決定性作用。開(kāi)發(fā)俄羅斯領(lǐng)土的經(jīng)驗(yàn)表明，為了準(zhǔn)備好今后工業(yè)開(kāi)發(fā)能贏利的資源基地，必須集中大量資金工作10～15年。目前資源基地（包括已開(kāi)發(fā)地區(qū)）的特點(diǎn)是結(jié)構(gòu)復(fù)雜，以至于在現(xiàn)行稅收體制下有50%已準(zhǔn)備好的儲(chǔ)量投入工業(yè)開(kāi)發(fā)將無(wú)利潤(rùn)。

從俄羅斯的國(guó)家經(jīng)濟(jì)前途角度看，全國(guó)地質(zhì)調(diào)查管理體系任何時(shí)候都是重要的。近年來(lái)（1989～2000年）我國(guó)礦產(chǎn)資源勘探與評(píng)價(jià)系統(tǒng)中的儲(chǔ)備量急劇下降，礦物原料基地萎縮，是減少地質(zhì)勘探工作撥款的直接后果。在廢除礦物原料基地再生產(chǎn)專(zhuān)用基金之后，將使2005年的地質(zhì)勘探工作量減少到最低限度，僅為1997年水平的30%，從而導(dǎo)致儲(chǔ)量增長(zhǎng)下降40%。由此，應(yīng)建立新的國(guó)家規(guī)劃，明確2020～2030年國(guó)家礦物原料政策的基本原則，確立考慮國(guó)內(nèi)外來(lái)源能保證滿足國(guó)家需求的礦物原料指標(biāo)。

（4）А.Е.鈉塔連科——自然資源部副部長(zhǎng)、俄羅斯聯(lián)邦國(guó)務(wù)委員會(huì)工作組成員認(rèn)為

為了完善國(guó)家對(duì)資源利用領(lǐng)域的調(diào)控，必須引入地下資源法及其配套的若干具體法規(guī)：

·確立聯(lián)邦和地方行政機(jī)關(guān)共同管理地下資源的機(jī)制和優(yōu)先權(quán)，包括當(dāng)出現(xiàn)矛盾時(shí)的解決辦法；

·建立分別由聯(lián)邦、地區(qū)和地方管轄礦區(qū)的規(guī)劃，進(jìn)一步明確各級(jí)享有的使用權(quán)；

·更加明確國(guó)家發(fā)放資源利用許可證的運(yùn)行程序，首先要明確轉(zhuǎn)讓、提前召回和廢除礦區(qū)開(kāi)發(fā)許可證的辦法；

·規(guī)定選擇資源利用者的制度，應(yīng)在對(duì)地下資源進(jìn)行估價(jià)以后，通過(guò)拍賣(mài)的形式來(lái)選擇使用者，在各種情況下都應(yīng)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式來(lái)授予資源使用權(quán)，以便實(shí)施反壟斷政策，保護(hù)國(guó)家的安全利益；

·嚴(yán)格規(guī)定資源利用者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和行政責(zé)任，以保證在地下資源得不到合理使用，礦產(chǎn)地遭到破壞和不能兌現(xiàn)許可證條件時(shí)不會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)?yè)p失。

（5）А.С.別利亞科夫——國(guó)家杜馬自然資源委員會(huì)主席、俄羅斯聯(lián)邦工作組組長(zhǎng)認(rèn)為

在我們的文件中一定要反映建立自然資源管理體系的清晰方案，付款只是該管理體系中的一部分內(nèi)容。我們需要一部綜合的法律，可以叫做“礦山法”或“自然資源法”。

……礦山收入的第二部分是級(jí)差地租。無(wú)疑級(jí)差地租的分配應(yīng)寫(xiě)入“礦山法”中，一定要明確國(guó)家與自然資源開(kāi)采單位的相互關(guān)系。在加拿大經(jīng)常有國(guó)家與生意人的工作對(duì)話。國(guó)家保證向把錢(qián)投入資源開(kāi)發(fā)的商人撥款，而這些錢(qián)以及它們創(chuàng)造的效益是會(huì)回報(bào)的，比如說(shuō)經(jīng)過(guò)8～12年會(huì)返回來(lái)。國(guó)家保證在任何情況下都不改變與商人約定的返回利潤(rùn)額度。這樣人們就愿意向礦山投入資金并可獲得回報(bào)。

（6）B.N.加拉舍夫——漢戴-曼西自治區(qū)政府副主席，俄羅斯聯(lián)邦國(guó)務(wù)委員會(huì)工作組成員認(rèn)為完善地下資源法時(shí)應(yīng)注意以下幾方面；

·保證做到只有通過(guò)競(jìng)拍才能授權(quán)使用地下資源，排除通過(guò)協(xié)商獲得使用權(quán)的可能性，在競(jìng)拍過(guò)程中為大、中、小公司提供參與競(jìng)爭(zhēng)獲得授權(quán)的同等機(jī)會(huì)，為中、小公司組織專(zhuān)門(mén)的競(jìng)拍活動(dòng)；

·引入最低儲(chǔ)量保障限，對(duì)于只顧開(kāi)采不進(jìn)行儲(chǔ)量勘探的公司處于罰款；

·在進(jìn)入采礦企業(yè)破產(chǎn)程序和進(jìn)行權(quán)限轉(zhuǎn)移（資源使用權(quán)，財(cái)產(chǎn)所有權(quán)）時(shí)，首先應(yīng)遵循地下資源歸國(guó)家所有的原則和國(guó)家規(guī)定的資源利用許可證體制；

·撤銷(xiāo)把自然資源劃分為聯(lián)邦所有、地區(qū)政府所有和市政府的所有意見(jiàn)；

·當(dāng)必須對(duì)地下資源的使用重新授權(quán)時(shí)，應(yīng)考慮到保護(hù)原使用者創(chuàng)造的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題，注意保證國(guó)家利益；

·逐步建立切實(shí)可行的地下資源貿(mào)易機(jī)制。

應(yīng)從以下幾方面對(duì)與礦區(qū)開(kāi)發(fā)有關(guān)的法律進(jìn)行完善；

·嚴(yán)格管理礦區(qū)設(shè)計(jì)、設(shè)備安裝使用的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)程的修訂工作，增強(qiáng)國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)（委員會(huì)）在設(shè)計(jì)方案評(píng)審與實(shí)施過(guò)程中的作用，任何礦區(qū)的開(kāi)發(fā)與設(shè)備安裝設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)都應(yīng)經(jīng)國(guó)家專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)審批；

·對(duì)違反礦區(qū)開(kāi)發(fā)和設(shè)備安裝設(shè)計(jì)任務(wù)書(shū)和撕毀許可證協(xié)議的行為進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁；

·根據(jù)礦區(qū)的礦山地質(zhì)條件、構(gòu)造、儲(chǔ)量品質(zhì)、設(shè)備條件和投入新區(qū)開(kāi)發(fā)的資金消耗率，以及國(guó)內(nèi)礦物原料的價(jià)格行情來(lái)制訂和實(shí)施柔性的征稅體制；

·對(duì)于建立永久性采礦基地和提前出售礦物原料后備基地的兩種類(lèi)型，國(guó)家都應(yīng)允許，并為這兩類(lèi)項(xiàng)目制訂一視同人的調(diào)控辦法。

（7）В.А.祖勃科夫——經(jīng)濟(jì)科學(xué)副博士、俄羅斯聯(lián)邦稅務(wù)部副部長(zhǎng)表示

……將在研究專(zhuān)家學(xué)者們的建議、總結(jié)國(guó)內(nèi)外稅收政策的基礎(chǔ)上，分階段地改革地下資源利用領(lǐng)域的征稅體制，逐步解決短期、中期和長(zhǎng)期的戰(zhàn)略性任務(wù)。

第一階段：首要的措施是完善礦物原料行業(yè)現(xiàn)有的征稅系統(tǒng)。

第二階段：改革礦物原料行業(yè)的稅務(wù)體制。

礦物原料行業(yè)稅務(wù)體制改革的戰(zhàn)略任務(wù)是逐步過(guò)渡到地租稅務(wù)原則。為了實(shí)施這一方案必須做大量的準(zhǔn)備工作，首先進(jìn)行地租稅制方案的試點(diǎn)。礦山和地質(zhì)勘探工作的地租分配方式是聯(lián)邦稅收和預(yù)算體制中的重要問(wèn)題。國(guó)家作為地下資源的所有者毫無(wú)疑問(wèn)將擁有獨(dú)占地租收入的權(quán)力，因此必須在立法程序中明確在礦區(qū)開(kāi)發(fā)和使用過(guò)程中國(guó)家能保證從稅款和地租款中得到多少份額。這時(shí)既要考慮資源使用者（投資者）的利益，又要考慮國(guó)家民族的利益。

（8）Н.Π.尤什金——俄羅斯科學(xué)院院士認(rèn)為

……絕對(duì)必須盡快制訂官方能接受的俄羅斯國(guó)家礦物原料戰(zhàn)略。完全可以參考加拿大的模式，由于加拿大在資源利用方面的法律特別完善。當(dāng)然形成文件時(shí)必須根據(jù)俄羅斯的國(guó)情加以修正。

任何國(guó)家對(duì)地質(zhì)勘探和礦山項(xiàng)目的投資吸引力都取決于綜合因素，首先取決于這個(gè)國(guó)家的法制氛圍和稅收制度。投入資金時(shí)首先要搞清楚這個(gè)國(guó)家地質(zhì)（礦物原料）基地的發(fā)展前景，同時(shí)這個(gè)國(guó)家的政治穩(wěn)定性及其商業(yè)吸引力都將起重要作用。

（9）К.Н.特魯別茨科依——俄羅斯科學(xué)院院士、俄羅斯科學(xué)院地下資源綜合開(kāi)發(fā)研究所所長(zhǎng)認(rèn)為

現(xiàn)在提出的材料是最重要的文件，因?yàn)樗_定了俄羅斯在市場(chǎng)條件下穩(wěn)定發(fā)展采礦工業(yè)的目標(biāo)任務(wù)和國(guó)家的礦產(chǎn)資源政策。國(guó)家在對(duì)礦產(chǎn)資源調(diào)查、開(kāi)發(fā)和利用進(jìn)行調(diào)控方面，應(yīng)抓好以下工作：

·確定礦物原料行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略（作用、地位、規(guī)模、速率和前景），要把建立可靠的礦物原料基地放在首要位置；

·協(xié)調(diào)與礦物原料行業(yè)有關(guān)部門(mén)和主管機(jī)關(guān)的工作。

國(guó)家應(yīng)針對(duì)礦物原料行業(yè)存在的危機(jī)采取以下措施：

·建立一體化的國(guó)有縱向地質(zhì)、地球物理、地球化學(xué)和地質(zhì)生態(tài)公司，從事地下資源的調(diào)查工作；

·在不增加國(guó)家機(jī)構(gòu)總數(shù)的前提下，改組主管資源利用領(lǐng)域的國(guó)家管理機(jī)構(gòu)，可考慮在政府里設(shè)立俄羅斯礦業(yè)局（礦業(yè)委員會(huì)），并在礦業(yè)局中設(shè)立相應(yīng)的部門(mén)（司）。

……政府應(yīng)起草“關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦及其主體政權(quán)機(jī)關(guān)國(guó)家公務(wù)員”的立法草案并把它提交給國(guó)家杜馬，該立法的宗旨是在競(jìng)聘的基礎(chǔ)上吸收一批專(zhuān)家進(jìn)入政權(quán)機(jī)關(guān)工作，他們必須在該領(lǐng)域內(nèi)有工作經(jīng)驗(yàn)，必須通過(guò)考試等方法考察國(guó)家公務(wù)員的人品，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獨(dú)立選拔，并明確領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的法定責(zé)任，同時(shí)要定期檢查政府工作人員的政績(jī)。

（10）В.Π.謝爾丘科夫——經(jīng)濟(jì)科學(xué)副博士、列寧格勒州州長(zhǎng)提出

在修改“國(guó)家礦物原料政策”時(shí)還必須注意：

·長(zhǎng)線礦產(chǎn)資源的開(kāi)采和利用問(wèn)題，以及地區(qū)和地方自治機(jī)構(gòu)在組織采礦活動(dòng)中的作用，地方在開(kāi)發(fā)長(zhǎng)線礦產(chǎn)方面的財(cái)政收入分配問(wèn)題；

·把國(guó)家礦物原料開(kāi)采領(lǐng)域的政策與礦產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展前景聯(lián)系起來(lái)，調(diào)整開(kāi)采量，抑制采礦能力與加工能力發(fā)展不平衡的現(xiàn)象，提高俄羅斯礦物原料基地的使用效率。

（11）Д.В.魯?shù)驴司S斯特——俄羅斯科學(xué)院院士、科學(xué)院秘書(shū)指出

……資源利用領(lǐng)域的國(guó)家政策中包含的內(nèi)容非常豐富，基本條款中涉及政府在調(diào)控中的作用，市場(chǎng)機(jī)制，科研工作的意義，生態(tài)環(huán)境影響和社會(huì)問(wèn)題都表達(dá)得很清楚，這是一份可普遍接受的文件。

……我認(rèn)為，必須在強(qiáng)調(diào)礦產(chǎn)資源有效利用的前提下明確部門(mén)改革的階段性。其中包括：

·建立關(guān)于礦產(chǎn)資源的聯(lián)邦總統(tǒng)規(guī)劃，其中可以對(duì)各聯(lián)邦地區(qū)和原料種類(lèi)（如能源類(lèi)、冶金類(lèi)等）分章節(jié)，俄羅斯科學(xué)院已開(kāi)始著手這方面的工作；

·起草“關(guān)于完善管理部門(mén)結(jié)構(gòu)和協(xié)調(diào)各個(gè)部的工作”的提案；

·解決國(guó)家對(duì)地質(zhì)調(diào)查和儲(chǔ)量再生產(chǎn)撥款的問(wèn)題，制訂良好投資的政策；

·制定對(duì)自然資源和礦物原料綜合利用實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)控的新體制，建立統(tǒng)一的國(guó)家礦產(chǎn)資源信息系統(tǒng)；

·為促進(jìn)應(yīng)用新技術(shù)、新工藝開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源創(chuàng)造條件，完善礦業(yè)-地質(zhì)類(lèi)的教育體系；

·按國(guó)家杜馬討論通過(guò)的一批新法律（《地下資源法》、《產(chǎn)值分割協(xié)議》、《許可證條例》等）組織行業(yè)大檢查。

以上引述了學(xué)者與政務(wù)活動(dòng)家們的意見(jiàn)，他們就礦物原料行業(yè)的現(xiàn)狀談了許多，但主要內(nèi)容是對(duì)現(xiàn)狀不滿。歸納起來(lái)主要有：

1）絕大多數(shù)代表認(rèn)為政府在解決礦物原料行業(yè)的問(wèn)題時(shí)缺乏深思熟慮的國(guó)家路線，導(dǎo)致幾乎所有礦產(chǎn)的工業(yè)供應(yīng)狀態(tài)明顯下降。

2）地質(zhì)調(diào)查的科技水平下降，管理地下資源利用領(lǐng)域的體系弱化，這對(duì)于當(dāng)前和子孫后代都是非常危險(xiǎn)的。

3）由于關(guān)于資源利用的法律法規(guī)不健全，國(guó)家對(duì)地下資源利用行業(yè)的監(jiān)控力度減弱，造成對(duì)地下資源掠奪性開(kāi)采，導(dǎo)致在前蘇聯(lián)時(shí)期建立的強(qiáng)大礦物原料優(yōu)勢(shì)逐漸消失。

4）作為礦產(chǎn)資源行業(yè)的生存準(zhǔn)則——礦產(chǎn)儲(chǔ)量的補(bǔ)充工作遭到了破壞，導(dǎo)致儲(chǔ)量增長(zhǎng)水平急劇下降，已接近臨界狀態(tài)。當(dāng)然，在上述討論中尚未開(kāi)出該問(wèn)題的細(xì)目。

5）“圓桌會(huì)議”的參加者們能提出這么多意見(jiàn)，這本身是件好事，將有助于產(chǎn)生資源利用領(lǐng)域國(guó)家政策的改進(jìn)方案，并解決該政策與現(xiàn)行法律法規(guī)文件的兼容性等復(fù)雜問(wèn)題。